借鏡歐洲 社會住宅變好宅

借鏡歐洲 社會住宅變好宅
2010-11-01 22:25 作者：李宜霖

【記者李宜霖台北報導】台灣居大不易，一屋難求、昂貴，是民怨之首，適逢五都選舉，總統馬英九曾與社會住宅推動聯盟會面，許諾要讓社會住宅變成政府政策，被兩黨候選人當作政見。

10月29日在立法院，台灣第一次正式為社會住宅辦了公聽會。民間團體及學者仍擔憂政策、立法不明。

▲10月29日在立法院，台灣第一次正式為社會住宅辦了公聽會，學者夏鑄九憂心社會住宅的政策方向不明。（圖／于欣可　文／李宜霖）

台大建築與城鄉所教授夏鑄九表示，住宅法的方向很重要，方向錯了會很麻煩，選前開支票，選舉過後又被擱置，錯失良機。他認為「小帝寶」能否做社會住宅？端看社會住宅的立法方向。

夏鑄九談到，蔣經國曾經想推動住宅政策，一搞沒成，立刻縮手，台北的大安國宅、成功國宅，拍賣了事，國民住宅大拍賣，什麼人都可以買，這是失敗的經驗，不是社會住宅。

夏鑄九提到，社會住宅不僅提供最弱勢的團體入住。弱勢團體不靠政府政策的長期干預，就無法進入住宅市場，但社會將社會住宅污名化，住在低收入戶的公屋裡，被社會認為是沒有用的人，連社區裡的學生在學校裡都沒有尊嚴，治安問題層出不窮，遑論社區認同，這是當年美國低收入住宅的失敗教訓。

夏鑄九以北歐洲的成功經驗來看，荷蘭、德國、奧地利、北歐的社會住宅服務對象，涵蓋了比較寬廣的社會階級，包括社會弱勢的低收入者到中收入者，雖然與土地資本、房地產的利益衝突，卻也排除了土地投機與炒作。不但空間品質較佳，社會隔離程度較低，形成混居的社會，社會住宅成為有利於社會整合的政策。
借鑑成功住宅經驗

最近有一種透過房屋租賃市場的住宅補貼，使社會住宅對政府更可行，不同收入的群體都能負擔，如對非特定對象的補貼（object subsidy）與針對特定弱勢團體的補貼（subject subsidy）。

對非特定對象補貼是以房屋為單位的補助，補助形式是將社會住宅以低於市場行情的租金出租，其差價即是對非特定對象的補貼，而非直接的金錢補助。

一般來說，社會住宅分配由非營利組織執行，對非特定對象的補貼亦由非營利組織來計算及運作。一般人與中收入者都可承租社會住宅，沒有收入限制。針對特定弱勢團體的補貼，以個人或家戶提供的補助，由低收入個人或家戶向政府稅務機關申請，稅務機關會依照其收入與房租，按月撥放一定金額的房租津貼。針對特定弱勢團體的補貼，對補助對象的收入有嚴格限制。

夏鑄九說，在新加坡、香港，能入住政府蓋的住宅，會覺得是好事，荷蘭的社會住宅，60％的荷蘭人都有資格申請。在阿姆斯特丹，有產權的高級住宅與社會住宅就在隔鄰，沒有明顯差距，住在裡面的人不會遭污名化，跨社會的各階級，中低收入居民能被照顧，建築品質良善，是具有活力的混居社會。

夏鑄九分析，荷蘭社會住宅政策已有百年經驗，較有成效。荷蘭的社會住宅主管機關為中央的住宅部（Ministry of Housing）與地方的各市政府（municipalities）。中央政府負責社會住宅的一般性法規、給予與分配對象補貼至各市政府。市政府決定補貼分派（計劃、多少單位等）與監督住宅法人或公司，如何分配住宅單位給房客。市政府設有社會住宅分配機關，組織該區所有住宅法人的社會住宅單位的分配工作。
社會住宅的經費來源

荷蘭由市政府決定社會住宅計劃案區位，市政府經由都市計劃的土地使用規劃程序的架構取得土地，轉移給住宅法人（大部分透過公有土地出租）。住宅法人（非以市價讓售），有些情形也可取得土地（他們過去也會擁有土地）。

夏鑄九表示，新的社會住宅計劃案的經費預算來自兩處：政府對非特定對象的補貼、住宅法人的投資。政府對非特定對象的補貼，以直接補貼提供，或以未來房租繳還方式貸款（或結合2種方式）。許多情形是市政府以低於市價提供土地，補貼社會住宅計劃案。

住宅法人投資多數以抵押為基礎，以使用時期的租金收入來償付（包括利息）。經常由資本市場取得抵押。有些情形是由國家銀行提供社會住宅低利抵押。在荷蘭，所有住宅法人一起成立一個共同投資基金來分散風險，能以低利在市場上獲得抵押。住宅法人的貸款與抵押的特殊來源增加它們的房產的價值，使低利成為可能。

一般而言，住宅法人會平衡計劃的支出與收入支持社會住宅計劃案的經費，支付土地與營造價格、貸款與抵押的利息、以及維護保養開支。而收入包括政府補貼、房客房租、財產增值。在荷蘭，建築壽命估算為50年。

夏鑄九說明，荷蘭的社會住宅由住宅法人興建與經營管理，市政府監督。住宅法人為非營利組織，必須將利潤再投資於社會住宅。另一方面，它們不限於社會住宅計劃案，也可開發商業計劃案或混合型計劃案，然而，它們必須將商業計劃案的利潤再投資於社會住宅。

在荷蘭，有兩種住宅法人的合法形式，包括住宅協會（housing association），房客就是協會的成員。住宅基金會（housing foundation），大部分為市政府所有，或是慈善組織所有。

在德國，商業住宅開發公司能開發與經營社會住宅計劃案。在這種情形下，他們簽署特殊的合約，按照社會住宅的規定（房租、社會分配等），分配社會住宅單位。

此外，德國與其他歐洲國家的社會住宅管理的特殊形式，是住宅合作社。這些住宅合作社，結合出租的社會住宅與有住宅所有權的社會住宅兩種類型。

夏鑄九認為，在制度性基礎之上，有了基地、經費補貼、明確的社會混居的居民，若能再採取參與式設計的過程，讓社會住宅的居民能在設計專業者的技術支援之下，設計自身的社會住宅，就可能產生像日本京都U-Court這樣美妙的集合住宅了，那真是最理想的境界。